經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)整版聚焦:加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)
保障性住房是我國(guó)住房供給體系的重要組成部分。規(guī)劃建設(shè)保障性住房,是完善住房制度和供應(yīng)體系、重構(gòu)市場(chǎng)和保障關(guān)系的重大改革,“十四五”規(guī)劃綱要提出,擴(kuò)大保障性租賃住房供給,著力解決困難群體和新市民住房問(wèn)題。黨的二十屆三中全會(huì)提出,加大保障性住房建設(shè)和供給。本期特邀專(zhuān)家圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研討。
多元化住房保障體系基本形成
住房保障重點(diǎn)保障哪些群體?在不同時(shí)期我國(guó)采取了哪些住房保障政策?形成了怎樣的住房保障體系?
秦虹(中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院城市更新研究中心主任):我國(guó)歷來(lái)重視住房保障工作,住房保障對(duì)象隨保障政策的變化而有所不同??傮w來(lái)說(shuō),我國(guó)住房保障按救助性、援助性和互助性三個(gè)層次提供。
救助性保障是托底性租賃保障,針對(duì)戶(hù)籍城鎮(zhèn)居民中收入很低且居住困難的群體,他們以極低租金租住廉租房。1999年至2007年,《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》《廉租住房保障辦法》相繼出臺(tái),2014年廉租房并入公租房政策,在實(shí)施過(guò)程中,根據(jù)家庭收入不同交納不同租金,這類(lèi)群體仍是重點(diǎn)救助對(duì)象。
援助性保障是政府針對(duì)收入中等偏下且住房困難的群體實(shí)施的支持性保障,與救助性保障不同,援助性保障有租和購(gòu)兩種方式,費(fèi)用由保障對(duì)象支付大部分,差額部分由政府補(bǔ)貼或優(yōu)惠。1998年深化城鎮(zhèn)住房制度改革后,出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)適用住房、公租房、兩限房、共有產(chǎn)權(quán)房、保障性安居工程住房、保障性租賃住房、保障性住房等均屬此類(lèi)保障。無(wú)論救助性還是援助性保障,均包括實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼兩種方式。
互助性保障主要是住房公積金,繳納住房公積金的職工同時(shí)也是納保人,在購(gòu)租住房時(shí),可使用公積金貸款和支付,公積金免所得稅,貸款實(shí)行低利率政策。1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》發(fā)布,2019年進(jìn)行了修訂,2023年全國(guó)住房公積金實(shí)繳人數(shù)超1.7億人。截至2023年末,住房公積金繳存總額29.2萬(wàn)億元,累計(jì)發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款4768.54萬(wàn)筆、151858.01億元。
在不同發(fā)展時(shí)期,我國(guó)住房保障政策重點(diǎn)有所不同。1998年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,明確“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。此時(shí),經(jīng)濟(jì)適用住房是解決城鎮(zhèn)家庭住房需求最廣泛和最主要的途徑。2003年,住房市場(chǎng)處于起步階段,《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出,“增加普通商品住房供應(yīng)”“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房”,經(jīng)濟(jì)適用住房被定性為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。與之前相比,增加了普通商品住房供應(yīng)類(lèi)別,經(jīng)濟(jì)適用住房縮小和限定了適用范圍,廉租保障要求原則上以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主。2007年,部分大城市房?jī)r(jià)快速上漲,《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》出臺(tái),提出“加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”,明確經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象為城市低收入住房困難家庭,并對(duì)轉(zhuǎn)讓條件進(jìn)行了明確規(guī)范。從面向“中低收入家庭”到面向“低收入住房困難家庭”,經(jīng)濟(jì)適用住房的保障性質(zhì)得以進(jìn)一步明確。
2008年,為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊,黨中央、國(guó)務(wù)院提出加快保障性安居工程建設(shè),全面推動(dòng)城市和國(guó)有工礦等棚戶(hù)區(qū)改造,棚戶(hù)區(qū)改造納入保障體系。此后,《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》相繼出臺(tái),將棚戶(hù)區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程,大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施。
2010年,為滿(mǎn)足城市中等偏下收入家庭基本住房需求,七部門(mén)聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出大力發(fā)展公共租賃住房,首次將外來(lái)務(wù)工人員納入保障范圍。2012年,《公共租賃住房管理辦法》進(jìn)一步明確,在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員可以承租公共租賃住房。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù),2020年居住在公租房的城鎮(zhèn)家庭戶(hù)占3.4%。同時(shí),各地還階段性推出兩限房、共有產(chǎn)權(quán)住房,例如,2014年北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個(gè)城市開(kāi)展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn),截至2021年底,北京累計(jì)籌集共有產(chǎn)權(quán)住房約8.3萬(wàn)套。目前,上海、北京仍有共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)。
堅(jiān)持“房住不炒”的定位,2021年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》,首次明確“以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系”。各地加大力度籌建保障性租賃住房,上海、廣州、成都、杭州、西安等地提出,在“十四五”期間,力爭(zhēng)新增保障性租賃住房占同期新增住房供應(yīng)總量比例達(dá)到30%以上。2023年8月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》,支持城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市率先探索實(shí)踐,并對(duì)保障性住房實(shí)施嚴(yán)格的封閉管理。至此,我國(guó)基本形成了租、購(gòu)、補(bǔ)和公積金支持的多元化住房保障體系。保障性住房是民心工程,未來(lái),工薪收入群體以及新市民、青年人等群體的住房問(wèn)題需進(jìn)一步解決好,加強(qiáng)住房保障立法、不斷完善住房保障體系、加大住房保障支持力度仍任重而道遠(yuǎn)。
因城施策精準(zhǔn)供給保障性住房
各地結(jié)合實(shí)際推進(jìn)保障性住房建設(shè)有哪些具體舉措?
李宇嘉(廣東省住房政策研究中心首席研究員):新時(shí)期,我國(guó)積極推進(jìn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,構(gòu)建“市場(chǎng)+保障”的住房供應(yīng)體系。具體路徑上,明確各地要因城施策,探索可持續(xù)的發(fā)展路徑。一方面,各個(gè)城市住房供求關(guān)系基本平衡,但仍存在結(jié)構(gòu)性供給不足或供需不匹配等問(wèn)題;另一方面,保障對(duì)象主要面向新市民、青年人等群體,住房消費(fèi)轉(zhuǎn)向更重視居住體驗(yàn),需求更加多元化和差異化。
保障對(duì)象范圍擴(kuò)大,住房消費(fèi)選擇多樣,供需匹配有一定難度。各個(gè)城市在具體推進(jìn)過(guò)程中,體現(xiàn)出地方特色。
保障性住房籌建與產(chǎn)業(yè)配套、軌道交通對(duì)接,是其中一個(gè)重要特征,也是提高供應(yīng)效率,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡的選擇。例如,濟(jì)南、福州、寧波等城市,很多保障性住房項(xiàng)目位于產(chǎn)業(yè)園周邊,或?yàn)楫a(chǎn)業(yè)用地配套建設(shè),或在軌道交通800米范圍內(nèi)。央行設(shè)立1000億元租賃住房貸款支持計(jì)劃,8個(gè)試點(diǎn)城市收購(gòu)的保障性租賃住房也大多位于園區(qū)和站點(diǎn)周邊。當(dāng)然,這就涉及用地功能調(diào)整,即變更為住宅用途,再推動(dòng)劃撥供應(yīng)。有些城市如廣州、深圳,結(jié)合“做地模式”城中村改造,在“凈地出讓、片區(qū)統(tǒng)籌”新模式下,騰出來(lái)的用地劃定一定比例用來(lái)建設(shè)保障性住房。不過(guò),政府主導(dǎo)下的城中村改造周期較長(zhǎng),一般需5年以上,資金能否平衡也有不確定性。
新一輪保障性住房籌建過(guò)程中,國(guó)企發(fā)揮著主力軍作用。部分城市成立了專(zhuān)職從事保障性住房投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的公司。深圳、廣州、廈門(mén)、南京等城市成立安居集團(tuán);福州、鄭州在城投集團(tuán)、城市發(fā)展集團(tuán)旗下設(shè)立了安居二級(jí)公司;重慶的保障性租賃住房由國(guó)企平臺(tái)承擔(dān)。
在資金統(tǒng)籌平衡方面,劃撥供地能極大降低土地成本,但土地整理成本差異較大。由于不同地塊上蓋物、市政設(shè)施到位情況、取得時(shí)間、整理成本不同,部分項(xiàng)目即使按保本微利價(jià)運(yùn)營(yíng),也會(huì)出現(xiàn)虧損。因此,有些城市探索建立劃撥土地統(tǒng)籌資金池,平衡項(xiàng)目劃撥土地價(jià)格和片區(qū)實(shí)際土地整治成本之間的差價(jià),以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目間綜合平衡。
推動(dòng)保障性住房籌建,要先謀后動(dòng)、動(dòng)則必快、動(dòng)則必成。在優(yōu)化審批和銷(xiāo)售流程方面,部分城市充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,國(guó)企作為建設(shè)單位提前介入,專(zhuān)班積極配合,在控規(guī)調(diào)整、劃撥公示期間,并聯(lián)開(kāi)展方案設(shè)計(jì)、規(guī)劃預(yù)審、立項(xiàng),同時(shí)政策性銀行做好項(xiàng)目評(píng)估和貸前審查,非主要材料容缺受理等工作。例如,鄭州市住房保障部門(mén)已初步搭建從申請(qǐng)、選房、簽約等基礎(chǔ)服務(wù)到入住后的報(bào)修、退租等“一站式”服務(wù)的人才公寓大數(shù)據(jù)系統(tǒng),申請(qǐng)者通過(guò)“鄭好辦APP·一件事專(zhuān)區(qū)·住房保障一件事·鄭好住”,不僅可在線(xiàn)瀏覽在租保障性住房房源,以及后續(xù)建設(shè)和供應(yīng)的房源安排,而且實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)在線(xiàn)申請(qǐng)。
如何探索以需定購(gòu),具有一定的難度。部分城市采取建立輪候庫(kù)、線(xiàn)上線(xiàn)下接受預(yù)申請(qǐng)、問(wèn)卷調(diào)查等形式,摸排保障對(duì)象對(duì)于區(qū)位、戶(hù)型、價(jià)格區(qū)間等的訴求,待預(yù)申請(qǐng)需求積累到一定程度,如“項(xiàng)目套數(shù)∶登記意向數(shù)”達(dá)到1∶1.2及以上,才啟動(dòng)籌建。對(duì)于前期人口流入較多、年輕人較多的城市,如廣州、深圳、鄭州等地,在片區(qū)房?jī)r(jià)相對(duì)穩(wěn)定的情況下,加之前期需求摸排比較到位,保障性住房配租壓力較小。
目前,很多新市民、青年人對(duì)保障性住房了解程度不高,加之保障性住房在用地、建設(shè)、定價(jià)、分配管理等方面有很多配套政策,建議可通過(guò)“政策發(fā)布+項(xiàng)目推出”方式,讓國(guó)企品牌被社會(huì)所熟知,從而推動(dòng)保障性住房項(xiàng)目實(shí)施。對(duì)城市而言,需關(guān)注片區(qū)內(nèi)潛在需求、精準(zhǔn)把握需求特征,與周邊項(xiàng)目形成差異化競(jìng)爭(zhēng)(價(jià)格、配套等)。今年5月17日,全國(guó)切實(shí)做好保交房工作視頻會(huì)議提出,商品房庫(kù)存較多城市,政府可以需定購(gòu),酌情以合理價(jià)格收購(gòu)部分商品房用作保障性住房。6月20日,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部召開(kāi)收購(gòu)已建成存量商品房用作保障性住房工作視頻會(huì)議,明確“推動(dòng)縣級(jí)以上城市有力有序有效開(kāi)展收購(gòu)已建成存量商品房用作保障性住房工作”。保障性住房擴(kuò)面至三、四線(xiàn)城市和縣城,保障力度進(jìn)一步加大。未來(lái),“多渠道存量盤(pán)活+優(yōu)化增量供給效率”將成為主要供應(yīng)模式,需要各地根據(jù)本地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)情況,綜合考慮保障性住房實(shí)際需求、商品房市場(chǎng)庫(kù)存水平等因素,堅(jiān)持以需定購(gòu)、因城施策。
保障性住房建設(shè)的國(guó)際借鑒
城市住房問(wèn)題是世界性難題,各國(guó)在籌建保障性住房方面有哪些有益探索?
虞曉芬(浙江工業(yè)大學(xué)中國(guó)住房和房地產(chǎn)研究院院長(zhǎng)):城市住房問(wèn)題是工業(yè)革命及城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物。為解決這一世界性難題,各國(guó)政府從消極救濟(jì)轉(zhuǎn)向積極救濟(jì),采用多種方式,加快保障性住房的籌建。
一是政府向市場(chǎng)收購(gòu)模式。以韓國(guó)為例,主要通過(guò)保障性住房計(jì)劃增加公共住房供給。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研篩選在位置、面積、建筑質(zhì)量等方面符合要求的住房(通常為公寓或多戶(hù)型住宅),然后通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或直接談判方式與房主或開(kāi)發(fā)商商定購(gòu)買(mǎi)條件和價(jià)格,達(dá)成協(xié)議后,雙方簽訂購(gòu)房合同,并通過(guò)國(guó)家住房基金或公共住房基金支付購(gòu)房款項(xiàng),將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移至政府名下后,對(duì)收購(gòu)的住房進(jìn)行必要改造和維修,以確保其適合居住,再通過(guò)公開(kāi)申請(qǐng)和評(píng)估程序分配給符合條件的中低收入青年人和無(wú)房家庭。同時(shí),政府采取一系列激勵(lì)措施加快收購(gòu)步伐,例如完善評(píng)估方式,合理改善收購(gòu)上限價(jià)格和收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn);為擬收購(gòu)新建住房引入項(xiàng)目融資擔(dān)保,通過(guò)財(cái)政支持或稅收優(yōu)惠,吸引更多開(kāi)發(fā)商參與;加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作,簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批流程,縮短項(xiàng)目周期等。通過(guò)政府向市場(chǎng)收購(gòu)模式,近年來(lái)韓國(guó)公共住房供應(yīng)量大幅增加,為中低收入家庭提供了更多住房選擇。2022年收購(gòu)3.5萬(wàn)套,2023年約5萬(wàn)套。今年7月,韓國(guó)發(fā)布住房供應(yīng)新政,重申為青年和無(wú)房群體擴(kuò)大供房的政策基調(diào),原計(jì)劃到明年利用收購(gòu)空置房源供應(yīng)12萬(wàn)套公租房,此次決定將供應(yīng)規(guī)模再增1萬(wàn)套以上。
再比如英國(guó),自1980年以來(lái)主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)政資金補(bǔ)助、低成本用地和融資支持,依靠非營(yíng)利組織——住房協(xié)會(huì)提供保障性住房建設(shè)和管理。
二是政府直接新建模式。新加坡最具代表性,1960年成立的建屋發(fā)展局(HDB)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)向符合條件的居民提供價(jià)格較低組屋的規(guī)劃、建設(shè)與管理。2022年77.76%的家庭居住在組屋,其平均銷(xiāo)售價(jià)格約為市場(chǎng)公寓均價(jià)的30%,購(gòu)買(mǎi)組屋家庭的平均房?jī)r(jià)收入比約為4.9,有力保障了全國(guó)住房自有化率達(dá)90%、每戶(hù)一套體面住房目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府直接建設(shè)保障性住房,需要解決低成本土地與資金兩大關(guān)鍵性問(wèn)題。新加坡《土地征收法》保障了政府獲地低成本和體量,并平價(jià)轉(zhuǎn)讓給HDB。例如,2021年政府提供的宏茂橋大道一處住宅用地面積約22020平方米,容積率2.8,樓面地價(jià)為每平方米6494新加坡元,較周邊私人住宅用地價(jià)格低40%以上。同時(shí),政府還支持HDB多渠道籌集低成本資金,中央公積金通過(guò)購(gòu)買(mǎi)新加坡政府發(fā)行的特別債券支持HDB進(jìn)行公共住房建設(shè);HDB的財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家財(cái)政計(jì)劃,2022/2023財(cái)年,政府“居者有其屋”計(jì)劃直接補(bǔ)貼46.8億新加坡元,較2021年增長(zhǎng)超20%;2022年,HDB發(fā)行三次綠色債券共計(jì)33億新加坡元,用于住房建設(shè)和改造項(xiàng)目。新加坡之所以能持續(xù)建設(shè)保障性住房,得益于背后強(qiáng)有力的低成本土地供給和資金支持。
三是開(kāi)發(fā)商配建模式。馬來(lái)西亞、法國(guó)、美國(guó)都采用了這種模式。從1981年起,馬來(lái)西亞要求在每個(gè)私人住宅發(fā)展項(xiàng)目中建造30%經(jīng)濟(jì)適用房,并以保障對(duì)象家庭年收入中位數(shù)的3倍價(jià)格銷(xiāo)售。1981年至2017年,私營(yíng)部門(mén)提供了120萬(wàn)套無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼的低成本房屋,在經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)方面發(fā)揮了重要作用。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房品質(zhì)有較高要求,從房屋面積、質(zhì)量評(píng)估、房屋密度、建筑技術(shù)、相關(guān)配套等方面進(jìn)行了整體規(guī)劃,例如,建筑技術(shù)方面,要求應(yīng)用建筑信息模型、固體廢物管理、雨水管理和再利用系統(tǒng)、太陽(yáng)能系統(tǒng)、無(wú)線(xiàn)局域網(wǎng)等;配套方面,根據(jù)人口比例配套幼兒園、游樂(lè)場(chǎng)、多功能廳等公共設(shè)施。通過(guò)開(kāi)發(fā)商配建模式,馬來(lái)西亞住房保障覆蓋面顯著提高,截至2024年一季度末,各類(lèi)低成本保障性住房約占存量的24.43%。
法國(guó)立法規(guī)定,部分城市在新建任何超過(guò)12套住宅或超過(guò)800平方米建筑面積的公寓樓時(shí),至少30%為面向低收入家庭的社會(huì)租賃住房,計(jì)劃到2025年底社會(huì)住房保障面達(dá)25%。美國(guó)則通過(guò)稅收補(bǔ)貼方式吸引私營(yíng)企業(yè)配建,1986年根據(jù)《稅收改革法(1986)》推出低收入住房稅收抵免政策(LIHTC)項(xiàng)目,按照20%的住房套數(shù)以政府認(rèn)可的租金配租給家庭收入低于當(dāng)?shù)厥杖胫形粩?shù)50%的家庭,或40%的住房套數(shù)配租給家庭收入低于當(dāng)?shù)厥杖胫形粩?shù)60%的家庭,項(xiàng)目持續(xù)期限為30年,經(jīng)過(guò)嚴(yán)格評(píng)審,開(kāi)發(fā)商可享受聯(lián)邦政府給予的連續(xù)10年稅收抵免政策,稅收抵免額度轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)最高可達(dá)建筑成本的60%至70%,政府同時(shí)給予長(zhǎng)期低息貸款支持,對(duì)私人開(kāi)發(fā)商產(chǎn)生較大吸引力。數(shù)據(jù)顯示,2023年LIHTC項(xiàng)目占住宅存量的2.49%,超過(guò)政府公共住房數(shù)量,成為美國(guó)保障房的重要來(lái)源。